Hoe de miljoenen verdampten: de groei van de internationals

Studenten die hun basisbeurs kwijtraakten zouden er beter onderwijs voor terug krijgen. Maar onderwijsinstellingen gebruiken de honderden miljoenen die daarvoor bedoeld zijn voor iets anders. Voor de groei van het aantal (buitenlandse) studenten bijvoorbeeld.

Om de concurrentie een slag voor te zijn, zette de Universiteit van Amsterdam in 2014 vaart achter de start van Politics, Psychology, Law & Economics (PPLE). De accreditatie was niet rond en de studentenraad nog moest instemmen, maar de Engelstalige bachelor voor ‘ambitieuze en intellectueel getalenteerde studenten’ zou er komen. In mei 2014 waren er al vierhonderd aanmeldingen binnen voor dit ‘interdisciplinaire programma’.

Kleinschalig, exclusief, met selectie aan de poort
‘Wij stonden er ambivalent tegenover.’ Stefan Wirken, die in 2015 voorzitter van de Landelijke Studentenvakbond (LSVb) zou worden, zat in 2014 in de studentenraad van de faculteit Rechten die de PPLE introduceerde.
‘Het had veel weg van een prestigeproject’, zegt Wirken, inmiddels jurist bij de Gemeente Amsterdam, ‘een dure opleiding waarmee je internationale studenten kunt trekken.’

Kortom, een opleiding voor de happy few die flink wat geld in het laatje brengt

PPLE is officieel erkend als kleinschalige, intensieve opleiding en mag daarom selecteren aan de poort en extra collegegeld vragen. De opleiding startte in 2014 met 88 eerstejaars en laat inmiddels zo’n tweehonderd studenten per jaar toe.
Twee van de drie PPLE-studenten komen uit het buitenland. Nederlanders en studenten uit EU-landen betalen dit studiejaar 4.336 euro collegegeld, het dubbele van het wettelijke tarief. Studenten van buiten de EU – waarvoor universiteiten geen subsidie krijgen – zijn 13.300 euro kwijt. Kortom, een opleiding voor de happy few die flink wat geld in het laatje brengt.

Een soort Chinese Muur
De studentenraad stemde op het nippertje in met de start van PPLE. ‘Er zou kruisbestuiving komen,’ legt Wirken uit. ‘Rechtenstudenten zouden van het nieuwe onderwijs kunnen profiteren. We zouden bijvoorbeeld PPLE-minors mogen volgen. Dat was het verhaal. In de praktijk kwam daar weinig van terecht. Tussen Rechten en PPLE stond een soort Chinese Muur. Er was eigenlijk geen uitwisseling.’ Maar, haast hij zich om eraan toe te voegen, dat kwam ook doordat Rechten in het centrum huisde en PPLE op de Roeterseiland-campus aan de oostkant van Amsterdam.

Het stoort Wirken dat de UvA de nieuwe opleiding voor een gedeelte heeft betaald uit het budget voor voorinvesteringen die de universiteit moest doen vanwege de afschaffing van de basisbeurs. ‘PPLE trekt vooral internationale studenten. Ik ben helemaal niet tegen internationalisering en buitenlandse studenten, maar het waren Nederlandse studenten die hun basisbeurs moesten inleveren. In ruil daarvoor zouden zij beter onderwijs krijgen. Daar is bij Rechten weinig van terecht gekomen.’

Onderwijs in de verdrukking
Minister van Onderwijs Jet Bussemaker (PvdA) beloofde in 2015 alle studenten die hun basisbeurs kwijtraakten kleinschaliger en intensiever onderwijs. Het hoger onderwijs was in haar ogen door de spectaculaire groei in het eerste decennium van deze eeuw steeds massaler en onpersoonlijker geworden. Tussen 2000 en 2010 kwamen er – tegen de verwachting in – 180.000 studenten bij. Daardoor kwam het totaal uit op 657.000, een groei van bijna veertig procent.

Veerman: ‘Flink investeren in het hoger onderwijs is een bittere noodzaak gegeven de jarenlange onderinvesteringen’

Omdat de budgetten van universiteiten en hogescholen niet even hard meegroeiden, kwam de kwaliteit van het onderwijs in de verdrukking, analyseerde de commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs in 2010. De denktank onder leiding van oud-landbouwminister Cees Veerman adviseerde om serieus werk te maken van de ambitie om van Nederland één van de sterkste kenniseconomieën van de wereld te maken. Flink investeren in het hoger onderwijs was volgens de commissie dé remedie tegen de economische crisis en ‘een bittere noodzaak gegeven de jarenlange onderinvesteringen.’

Intensiever onderwijs
Het Kabinet Rutte II dat eind 2012 aantrad, was het met de analyse eens, maar had zichzelf ook de opdracht gesteld om zestien miljard euro te bezuinigen op de overheidsuitgaven. Het geld voor de broodnodige kwaliteitsimpuls moest daarom uit de onderwijsbegroting van minister Bussemaker komen. En zo sneuvelde de basisbeurs.

Koning Willem-Alexander liegt niet

Geen basisbeurs meer, maar wel beter onderwijs: minder hoorcolleges, meer werkgroepen, meer individuele feedback, vaker mondelinge tentamens, intensievere begeleiding. Daarvoor zouden docenten zorgen die betaald konden worden van het geld dat vrijkwam door de afschaffing van de basisbeurs.
‘Een belangrijk resultaat van het hervormingsbeleid is dat het hoger onderwijs er ongeveer vierduizend docenten bij krijgt en nog enkele honderden onderzoekers met een onderwijstaak’, zei koning Willem-Alexander op 15 september 2015 in de Troonrede. ‘Voor studenten betekent dit meer persoonlijke aandacht, intensievere begeleiding en een betere entree op de arbeidsmarkt.’

Leenstelsel, leenhuiver, leenangst en leenaversie
De koning liegt niet. Die vierduizend docenten, tutoren en studiebegeleiders zijn er gekomen. Bij de twaalf grote hogescholen die we onder de loep namen, zijn er sinds de invoering van het leenstelsel 2.055 volledige docentenbanen bij gekomen, een groei van dertien procent. De dertien universiteiten stelden 2.258 nieuwe docenten aan, een toename van twintig procent. Maar is het onderwijs daardoor kleinschaliger en persoonlijker geworden? Het lijkt er niet op.
Studentenbonden en oppositiepartijen waarschuwden bij de introductie van het leenstelsel al. Jongeren uit de lagere inkomensgroepen zouden minder vaak gaan studeren. De Vereniging Hogescholen becijferde dat leenaversie het hbo 15.000 studenten zou gaan kosten.

Afgelopen september sneuvelden er weer studentenaantallenrecords

In weerwil van die voorspellingen is het aantal studenten sinds de introductie van het leenstelsel gegroeid. Na een dipje in 2015 zwol de instroom aan.
In het studiejaar 2019-2020 stonden er bijna 770.000 studenten ingeschreven in het hoger onderwijs, ruim 67.000 meer dan in 2014. Afgelopen september sneuvelden er weer records. Dit studiejaar staan er meer dan 800 duizend studenten ingeschreven.
De groei komt grotendeels voor rekening van de dertien universiteiten. In 2019 hadden ze samen bijna 50 duizend studenten meer dan in 2014, een groei van 22 procent. Het aantal wo-studenten neemt net iets harder toe dan het aantal docenten, waardoor het aantal studenten per docent min of meer gelijk blijft. Van meer persoonlijke aandacht is dus geen sprake. Bij de meerderheid van de universiteiten wordt het onderwijs juist massaler.

Zeven van de dertien universiteiten kunnen de onstuimige studentengroei niet bijbenen. Ze nemen wel extra docenten aan, maar het aantal studenten per docent stijgt. Uitschieter is de Tilburg University waar het aantal docenten met 25 procent toenam, maar het aantal studenten met 44 procent groeide. Daardoor steeg het aantal studenten per docent met ruim vijftien procent.

Op vier van de dertien universiteiten lijkt er wel iets terecht te komen van de beloofde intensivering van het onderwijs. De Universiteit Utrecht springt er in positieve zin uit: daar daalt het aantal studenten per docent met ruim achttien procent. Dat is niet omdat UU veel meer nieuwe docenten aanstelde dan de andere universiteiten, maar doordat de studentengroei er beperkt bleef tot zeven procent.

Hogescholen groeien nauwelijks
Op de twaalf onderzochte hogescholen is het aantal studenten per docent tussen 2014 en 2019 met ruim acht procent gedaald. Dat is vooral te danken aan de bescheiden studentengroei van 3,3 procent. Bij vier hogescholen liep het aantal studenten zelfs terug en bij twee bleef het min of meer gelijk. Daardoor hoefden deze zes niet eens extra docenten aan te stellen om hun docent-studentratio te verbeteren.
Van de zes hogescholen die wel groeiden, lukte het maar de helft om genoeg nieuwe docenten aan te stellen om de docent-studentverhouding te verbeteren. Op Hogeschool Windesheim, waar het aantal studenten met 21,5 procent het snelst groeit, stijgt het aantal studenten per docent zelfs met bijna tien procent. Bij Saxion nam het aantal docenten af, terwijl de studentenaantallen groeiden, daardoor steeg het aantal studenten per docent met bijna acht procent.

 

Heel geniepige financiering
Het onderwijs is eerder massaler en onpersoonlijker geworden dan kleinschaliger en intensiever. Dat hadden de politici die de basisbeurs opofferden kunnen zien aankomen. De commissie-Veerman raadde in 2010 namelijk al aan om de studentgebonden financiering af te bouwen. Studentgebonden financiering ‘zet aan tot het binnenhalen van zoveel mogelijk studenten en brengt instellingen ertoe studenten te verleiden met modieuze studierichtingen en voorrang te geven aan kwantiteit boven kwaliteit.’
‘Het financieringssysteem zit heel geniepig in elkaar,’ vindt de Leidse historicus Pieter Slaman, auteur van In De Regel Vrij dat in 2018 verscheen bij het honderdjarig bestaan van het ministerie van Onderwijs.

‘Sinds de jaren tachtig wordt het geld in het hoger onderwijs verdeeld op basis van het aantal studenten en het aantal diploma’s. Maar het totaalbudget ligt vast: dus als je concurrent groeit, moet je meegroeien. Als je dat niet doet, dalen je inkomsten. Stilstand is achteruitgang in een groeiende markt waarin je om een gelijkblijvende pot met geld concurreert.’

Neerwaartse spiraal
De concurrentie zorgt jaar op jaar voor groei van het aantal studenten. Het onderwijsbudget groeit ook, maar onvoldoende om het bedrag dat universiteiten en hogescholen per student ontvangen op peil te houden. Om te voorkomen dat hun inkomsten dalen, moeten instellingen meer studenten werven. Omdat ze hun geld over die studenten moeten verdelen, hebben ze per student minder te besteden.

De instellingen wilden meer vertrouwen van de overheid

Om deze neerwaartse spiraal te doorbreken adviseerde de commissie-Veerman de studentgebonden financiering geleidelijk te vervangen door een bekostiging op grond van onderwijsprestaties. In 2012 werd daar een begin mee gemaakt door de invoering van de zogeheten Prestatieafspraken. Maar de ho-instellingen vonden het experiment (waarbij ze na vier jaar werden afgerekend op zaken als studierendement en het aantal contacturen) niet voor herhaling vatbaar.

‘Ze vonden dat ze te veel verantwoording moesten afleggen. De discussies gingen altijd over te veel overheidscontrole’, weet Stefan Wirken uit zijn tijd als LSVb-voorzitter. ‘De instellingen wilden meer vertrouwen van de overheid. Daarom is ook niet van tevoren vastgelegd waaraan het basisbeursgeld moet worden besteed. Dat geld had natuurlijk geoormerkt moeten worden. Je had bijvoorbeeld kunnen afspreken dat de instellingen dat geld alleen mochten besteden aan het aantrekken van extra docenten.’

Praktisch ingestelde vwo’ers
Exit prestatieafspraken, de basisbeursmiljoenen werden net als de rest van het onderwijsbudget verdeeld op basis van de studentenaantallen. De concurrentie waaraan de commissie-Veerman een eind wilde maken, ging door. In die strijd wonnen de universiteiten terrein op de hogescholen. Zo langzamerhand weten ze bijna alle vwo’ers naar zich toe te halen.
In de jaren negentig was het hbo voor praktisch ingestelde vwo’ers nog een aantrekkelijk alternatief. Halverwege de jaren negentig bestond de hbo-instroom voor twintig procent uit vwo’ers, in 2010 was dat gedaald naar tien procent en vorig jaar had nog maar 6,9 procent van de hbo-eerstejaars een vwo-diploma. Door associate degrees, nieuwe tweejarige opleidingen voor mbo’ers, weten hogescholen dat verlies enigszins te compenseren.

Strijd om de student speelt zich af in het buitenland
De groei van het aantal universitaire studenten komt slecht voor een deel door het binnenhalen van meer vwo’ers. ‘Het is vooral het gevolg van de vlucht die internationalisering heeft genomen,’ stelt Slaman. De cijfers geven hem gelijk. De strijd om de student heeft zich naar het buitenland verplaatst. Sinds 2002 is het aantal internationale studenten bijna vertienvoudigd en elk jaar neemt de internationale instroom met zo’n vijftien procent toe. Rond 2010 leek de groeicurve af te vlakken, maar sinds 2014 is het aantal buitenlandse studenten aan een nieuwe spurt begonnen.

In 2019 stonden er bij de universiteiten ruim 62.000 internationale studenten ingeschreven, een verdubbeling ten opzichte van 2014, het jaar voordat de basisbeurs werd afgeschaft.
Eén op de vijf universitaire studenten komt nu uit het buitenland en zeventig procent van de internationals komt uit een EU-land. Die studenten tellen mee bij het verdelen van het onderwijsbudget en de basisbeursmiljoenen.

Hogescholen vechten ook om elke student
Bij de hogescholen groeit het aantal internationale studenten langzamer. Daar stonden in 2019 bijna 32.000 buitenlandse studenten ingeschreven, zeven procent van het totaal. Dit studiejaar daalde de hbo-instroom uit het buitenland voor het eerst in vijf jaar. Niet dat hogescholen niet vechten om elke student. Maar profileren op de internationale markt is voor hen lastiger dan voor de Nederlandse universiteiten (die in de internationale ranglijsten allemaal bij de beste 250 universiteiten ter wereld staan).

‘We smeren de pot met geld over steeds meer studenten uit’

Door hun steeds uitgebreidere Engelstalige opleidingsaanbod en de hulp van commerciële recruiters blazen Nederlandse universiteiten een aardig toontje mee op de internationale markt (waar de Angelsaksische landen van oudsher de dienst uitmaken). Nederlandse universiteiten zien hun groeiende aantrekkingskracht op buitenlandse studenten als bewijs van de onderwijskwaliteit die ze bieden. Maar het gevolg van de toestroom uit het buitenland is dat de spoeling dunner wordt. Onderwijshistoricus Pieter Slaman: ‘We smeren de pot met geld over steeds meer studenten uit, daarmee hollen we het onderwijs juist uit.’

Het is wrang dat de basisbeursmiljoenen die bedoeld waren om die uitholling tot staan te brengen, worden ingezet voor het ontwikkelen van Engelstalige programma’s waarmee nog meer buitenlandse studenten kunnen worden geworven. De UvA is namelijk niet de enige universiteit die de voorinvesteringen heeft gebruikt voor het opzetten van dure, kleinschalige opleidingen.

De Vrije Universiteit kwam met Philosophy, Politics & Economics (PPE) en de Universiteit Twente pompte een deel van de voorinvesteringen in het University College voor Technology, Liberal Arts & Sciences (afgekort tot Atlas). De Rijksuniversiteit Groningen reserveerde vijf miljoen euro van de voorinvesteringen voor het ontwikkelen van nieuwe Engelstalige masterprogramma’s en de Radboud Universiteit stak een paar miljoen van de voorinvesteringen in internationalisering, masterinstroom en beurzen.

Het blijft trouwens niet bij de aanloop- en opstartkosten. Om de binnengehaalde buitenlandse studenten van onderwijs te voorzien, zijn docenten nodig, collegezalen, studiewerkplekken en niet te vergeten, studentenkamers. Daarbij komen de basisbeursmiljoenen natuurlijk goed van pas.

De markt zonder grenzen
Historicus Pieter Slaman ziet het met lede ogen aan. ‘Toen het financieringssysteem werd bedacht, concurreerden de universiteiten op een afgebakende markt. Door de invoering van het bachelor-master-systeem is de buitenlandse markt opengegooid. Daar zitten geen grenzen aan. Waar houdt het op?
‘Bij het afschaffen van de basisbeurs is tegen studenten gezegd: je krijgt er beter onderwijs voor terug. In de vijf jaar die we besteden aan discussies over of dat geld wel goed wordt besteed, zijn er tienduizenden studenten bijgekomen en is het onderwijs verder uitgehold. Het zou helpen als universiteiten stoppen met de grootschalige werving van internationale studenten. Maar ik durf onze rector niet te adviseren om hier als eerste mee te beginnen, want dan gaat de universiteit onderuit in de concurrentieslag.’

Yvonne van der Meent  (met medewerking van Altan Erdogan, Laura ter Steege en Henk Strikkers).
Illustratie: Rueben Millenaar

Dit verhaal is het vijfde deel van een serie die mede mogelijk is gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en verschillende redacties op hogescholen en universiteiten in Nederland.

Lees aanstaande woensdag 17 februari op onze site: ‘Studenten die meebeslissen over basisbeursmiljoenen, het was een prachtige theorie’.