Hoe de honderden miljoenen van de basisbeurs verdampten

De honderden miljoenen die de afschaffing van de basisbeurs jaarlijks opbrengen, worden gebruikt om het onderwijs te verbeteren. Dat beloofde minister Jet Bussemaker in 2015. Het is echter zeer de vraag of die belofte is ingelost. Krijgen studenten echt beter onderwijs?

De honderden miljoenen die vrijkomen door het afschaffen van de basisbeurs, leiden nog niet tot kleinschaliger hoger onderwijs en meer persoonlijke aandacht. Hoe kan dat? Het is namelijk wel wat minister van Onderwijs Jet Bussemaker vijf jaar geleden beloofde.
Eén van de oorzaken is de groei van het aantal studenten. Bij de invoering van het sociale leenstelsel verwachtte men een afname van het aantal studenten. Maar het aantal studenten bij de meeste universiteiten en een deel van de hogescholen stijgt juist. Sneller dan het aantal docenten, zo blijkt uit ons onderzoek.

Schaduwkant aan de groei
De groei van de studentenaantallen komt onder meer doordat het budget van hogescholen en universiteiten afhankelijk is van het aantal ingeschreven studenten. Hoe meer studenten een instelling inschrijft, hoe groter het deel van het budget ze krijgt. Dat is een prikkel om zoveel mogelijk studenten te werven. Veel instellingen zijn Engelstalige opleidingen begonnen, waarmee ze zich op een internationale markt begeven. Zo kunnen de studentenaantallen van instellingen bijna onbegrensd groeien.
Er zit een schaduwkant aan deze groei. Het totale budget voor het hoger onderwijs groeit niet automatisch mee als het aantal studenten groeit. Het gevolg is een daling van het bedrag per student dat de instellingen te besteden hebben.

Voor precies dit probleem waarschuwde de commissie-Veerman in 2010 in haar rapport Differentiëren in Drievoud. Veerman pleitte voor een grote investering in het hoger onderwijs, maar koppelde daaraan ook de voorwaarde dat studentenaantallen minder zwaar moesten wegen bij het bepalen van de financiering. We kunnen vaststellen dat de investering waarvoor de commissie-Veerman ijverde er is gekomen. Maar de voorwaarde die erbij hoorde (een zwakkere koppeling tussen financiering en studentenaantallen) kwam er niet.

Blanco cheques aan de instellingen
Dat is niet de enige reden waarom studenten weinig merken van het extra geld. Universiteiten en hogescholen beloofden vooruitlopend op de inkomsten van het leenstelsel uit de eigen reserves te investeren: de zogenoemde voorinvesteringen. Dit om een verloren generatie te voorkomen, een generatie studenten die geen basisbeurs én geen beter onderwijs zou krijgen. Voor zover zij daarover verantwoording aflegden – uit ons onderzoek blijkt dat ze dat meer dan eens nalieten – is vaak onduidelijk of dit daadwerkelijk extra investeringen waren, of dat al eerder geplande impulsen werden opgegeven als voorinvestering.

De politiek in Den Haag en de medezeggenschap stonden erbij en keken ernaar. Minister Jet Bussemaker (PvdA) had zichzelf in 2014 al buitenspel gezet door de instellingen een blanco cheque te geven, zo blijkt uit ons onderzoek. Terwijl ze met de universiteiten en hogescholen afsprak dat ze extra geld zouden investeren, bleek ze achter de schermen niet zo strikt te zijn.
‘U mag ook dingen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs meetellen. U mag gebouwen meetellen, u mag van alles en nog wat,’ zo vatte de toenmalig Groningse universiteitsbestuurder Sibrand Poppema de woorden van de minister in 2014 samen in een discussie met de universiteitsraad.

De medezeggenschap buitenspel
Die studenten in medezeggenschapsraden hadden te weinig ervaring en te weinig kennis van bestuurlijke slimmigheidjes om een gedegen oordeel te vellen over een complex project als de voorinvesteringen. Voormalige leden van studentenraden van universiteiten en hogescholen laten ons weten dat bestuurders hen er ook nauwelijks bij betrokken.
Bovendien voelden ze zich door de jaarlijkse wisselingen vaak niet goed voorbereid op moeilijke financiële discussies. Dat werd nog ingewikkelder toen bestuurders bordjes verhingen en ander trucjes toepasten. Zo zette een bestuur het besluit over de voorinvesteringen op de agenda van de allereerste vergadering van een net verkozen medezeggenschapsorgaan.

Een slagveld
Bij de daadwerkelijke bestedingen van de opbrengsten van het leenstelsel zou het anders moeten gaan, vond Bussemakers opvolger Ingrid van Engelshoven (D66). Zij schakelde de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) in. Voordat universiteiten en hogescholen het echte basisbeursgeld zouden krijgen, moesten ze een plan schrijven waarover de NVAO een advies aan de minister zou uitbrengen.
Het werd een slagveld. Bijna de helft van de hogescholen (waaronder de vijf grootste) en twee universiteiten kregen een negatief advies. We zitten nu in het derde van zes jaar waarin de opbrengsten van het leenstelsel op deze manier worden verdeeld. Nog steeds heeft één op de vijf instellingen geen goedgekeurd plan. Gevolgen daarvan ondervonden de instellingen nog niet. Het geld werd steeds uitgekeerd.

‘Echt wel vraagtekens’
Bovendien passeerde minister Van Engelshoven tot tweemaal toe haar eigen onderwijskeurmeester. Negatieve adviezen van de NVAO over de plannen van de Hanzehogeschool Groningen en de Technische Universiteit Delft legde Van Engelshoven met een magere verantwoording naast zich neer na een onderhoud met de bestuurders van de instellingen.

Hoogleraar Evidence Based Education Henriëtte Maassen van den Brink, die meermaals in NVAO-panels zat, ziet het met lede ogen aan. Het lijkt er volgens haar op dat alle universiteiten en hogescholen uiteindelijk hun geld zullen krijgen, terwijl bij sommige plannen ‘echt wel vraagtekens zijn’ over hoe je onderwijsverbeteringen achteraf kunt controleren.
‘Dat is ondermijnend voor afspraken die we hebben gemaakt, en ook voor het vertrouwen bij studenten die hun basisbeurs moesten inleveren.’

Altan Erdogan, Laura ter Steege en Yvonne van de Meent

Dit is het tweede verhaal van een serie onderzoeksverhalen die mede mogelijk is gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en verschillende redacties bij hogescholen en universiteiten in Nederland.